INFORME DEFENSORIAL SOBRE LA CRISIS
POLÍTICA, CUESTIÓN DE CONFIANZA Y
DISOLUCIÓN DEL CONGRESO
25/10/2019
Los hechos acontecidos el 30 de septiembre del presente año, que culminaron
con la disolución del Congreso fueron la expresión máxima de una prolongada
crisis política entre los poderes Legislativo y Ejecutivo generada por su
incomprensión del rol constitucional que les correspondía en respeto a la
democracia y la vigencia de los derechos humanos de la población peruana.
Al ser depositarios de la voluntad popular, ambos poderes tenían el deber de
preservar y fortalecer la institucionalidad constitucional construida desde hace
casi 20 años. Era indispensable, por eso, que en su actuar, cada día aunaran
esfuerzos por legitimar la democracia, como mejor forma de gobierno posible.
Así pues, pues el reconocimiento y goce de los derechos fundamentales se
encuentra supeditado al respeto y garantía del orden social, político y jurídico
interno de cada país.
Es indiscutible que una de las razones del conflicto político que hoy nos
alcanza es que el Poder Ejecutivo ha gobernado con una mayoría
parlamentaria de oposición.
Lamentablemente nuestra historia es pródiga en
señalar que, ante estas situaciones, la clase política no ha tenido las
capacidades suficientes para evitar el resquebrajamiento de nuestro sistema
democrático.
Como país, sin embargo, afrontamos en la actualidad, las secuelas de un
conflicto político que ha desbordado el enfrentamiento entre el Poder
Legislativo y el Poder Ejecutivo, y ha comprometido –directa e
indirectamente- el funcionamiento de casi todo el conjunto de instituciones
constitucionales.
Esta situación obliga a dar respuesta a situaciones
absolutamente imprevistas.
En este contexto, diversos organismos del Estado se han visto involucrados en
el presente conflicto. Por un lado, el Tribunal Constitucional (TC) debe
establecer si el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, actuaron conforme a
sus competencias.
Por otro lado, los organismos electorales (ONPE, JNE y
RENIEC) deben organizar el proceso electoral convocado e, incluso, el Poder
Judicial, por su parte, deberá pronunciarse sobre las posibles demandas que
pudieran ser interpuestas contra la disolución del Congreso.
Tanto el Congreso, como el Ejecutivo tuvieron la oportunidad, en su
momento, de presentar una demanda competencial ante el TC si consideraban
que el ejercicio de las atribuciones de cada poder del Estado era arbitrario,
pero no lo hicieron.
De hecho, los titulares de los Poderes Legislativo y
Ejecutivo han compartido esta última afirmación, agregando que al no haberse
concretado demanda alguna, se desencadenó el presente contexto.
Institucionalidad democrática
La Defensoría del Pueblo, como supervisor de los derechos humanos en el
país, exigió, en todo momento, a ambos poderes del Estado, construir una
agenda común de diálogo propositivo. Esto, pues la permanente situación de
confrontación política constituye una fuente de inestabilidad que afecta el
goce efectivo de los derechos fundamentales. No se puede garantizar lo último
si no es a través de un Estado Constitucional de Derecho, bajo el respeto
irrestricto al sistema democrático.
Los sistemas de gobierno tienen sentido en tanto sean instrumentos para
satisfacer las legítimas necesidades de la ciudadanía. Un estado de derecho
orientado al bien común debe sustentarse en una distribución de poderes, con
independencia en su funcionamiento, regida bajo un sistema de pesos y
contrapesos que permita limitar el ejercicio del poder y garantizar así, las
libertades ciudadanas y los derechos fundamentales.
La legitimidad del sistema se funda en la identificación de la ciudadanía con la
democracia.
El fracaso de la política radica precisamente, en no entender esta
relación y ejercer el poder público de espaldas a ella. Resulta preocupante, así
que, si bien un 72,7% de las y los peruanos opina que un gobierno
democrático es siempre preferible, un 56.2% considera que la democracia
funciona mal o muy mal en el país (INEI, 2019). El reto de la clase política
está en revertir esta extendida impresión ciudadana, que le permita confiar en
la institucionalidad democrática.
La democracia y los derechos humanos tienen una relación inescindible. La
una no se entiende sin el otro, y viceversa. Precisamente, esta misma idea
subyace al sistema interamericano desde la Declaración de Santiago de Chile
de 1959. El artículo 7 de la Carta Interamericana de Derechos Humanos de la
Organización de Estados Americanos (OEA) señala que “la democracia es
indispensable para el ejercicio efectivo de las libertades fundamentales y los
derechos humanos, en su carácter universal, indivisible e interdependiente,
consagrados en las respectivas constituciones de los Estados y en los
instrumentos interamericanos e internacionales de derechos humanos”.
Por su
parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destaca que “el respeto a
los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal”, por lo que es
“ilícita toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos
reconocidos por la Convención”.
Esta relación también está respaldada por el artículo 21, inciso 3 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos al señalar que “la voluntad de la
población debe constituir la base de la autoridad de gobierno”, lo que “se
expresará en elecciones periódicas y genuinas que serán mediante sufragio
universal e igual y se celebrarán por voto secreto o por procedimientos de
votación libres equivalentes”.
El funcionamiento de la institucionalidad democrática del país ha sido siempre
una preocupación de la Defensoría del Pueblo. Por ello, desde que iniciara sus
funciones, ha abordado con absoluta independencia y responsabilidad, los
problemas que la misma ha afrontado:
“(…) se viene incrementando la preocupación por el tema de la
institucionalidad diseñada para proteger y promover tales derechos.
Aspectos
tales corno un Tribunal Constitucional que no puede controlar la
constitucionalidad de las leyes, la permanencia de las comisiones ejecutivas en
el sistema judicial o instancias de gobierno en diversas universidades estatales,
ajenas a su estructura regular, la provisionalidad de los jueces, así como la
postergación del establecimiento de los gobiernos regionales, permiten
concluir en la persistencia del desdibujamiento del diseño constitucional
advertido desde el Primer Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la
República” .
Es en el contexto de la presente crisis política que la Defensoría del Pueblo
solicitó a los poderes Legislativo y Ejecutivo, no obviar su compromiso con
los sectores más vulnerables de la sociedad. Así, hizo un llamado a no ignorar
las necesidades de la población durante la crisis que se vivió en el proceso de
vacancia contra el ex presidente Pedro Pablo Kuczynski. Enfrentar la crisis
política, colocando por delante los intereses de la población, ha sido siempre
una preocupación
institucional.
Necesidad de respetar el marco constitucional
Además de anteponer los intereses de los sectores más vulnerables de la
ciudadanía, la Defensoría del Pueblo ha recordado a los actores políticos, el
deber de respetar el marco constitucional vigente, en especial el equilibrio de
poderes.
Es inherente a los periodos de gobierno, que se produzcan “crisis política”. La
posibilidad siempre está latente.
Por ello, en todos los ordenamientos
constitucionales modernos, hay mecanismos tendientes a resolver los posibles
entrampamientos que resultan del ejercicio cotidiano del poder. La
importancia de resolver las crisis políticas conforme a lo previsto en la
Constitución, deviene en la exigencia de evitar situaciones de
ingobernabilidad.
Esto último ocurre por la disfuncionalidad de las
instituciones para solucionar, en el marco de la Constitución y la Ley, los
conflictos entre los actores políticos que detentan el poder.
El común denominador de la crisis en el periodo 2016-2019, se ha centrado en
la incapacidad de las instituciones (Parlamento y Poder Ejecutivo) de asumir
el mandato constitucional que les fue conferido. .
El poder se ha ejercido de
manera tal que estas deficiencias han afectado tanto su propio desempeño
(cambios frecuentes de ministros, por un lado y descrédito público, por el
otro) como el del conjunto de las entidades públicas. Debido a este
permanente conflicto, las instituciones no han sido eficientes en el desarrollo
de sus labores y la gobernabilidad del país, se ha visto severamente afectada.
Deber de dialogar y consensuar
Como se ha dicho, las crisis son inherentes a los períodos de gobierno. Que
estas ocurran en el seno del parlamento o del gabinete no debe conducirnos a
una crisis del modelo constitucional.
Para evitar esta situación, es necesario
que los actores políticos que detentan el poder público, se reconozcan como
iguales. La política no debe buscar la aniquilación del adversario.
Lamentablemente, ese ha sido el proceder de los dos poderes del Estado en
pugna.
Sólo reconociendo al adversario como un legítimo actor político en el
ejercicio de un poder compartido, es posible abrir los caminos al diálogo y
evitar el entrampamiento político que afecta a toda la población. Sobre el
tema, la Defensoría del Pueblo mencionó que “el diálogo ennoblece a sus
actores, porque implica el reconocimiento de los otros como iguales y como
portadores de razones tan o más atendibles que las propias.
A nuestro juicio, los operadores políticos en el Poder Legislativo y Ejecutivo,
tienen el deber constitucional de encontrar consensos por medio del diálogo.
En ese camino por superar la crisis, ambas entidades deben tener presente el
principio de cooperación entre poderes reconocido por la jurisprudencia del
TC. Este, no solo establece la obligación de dialogar sincera y
constructivamente, sino la necesidad de ponerse de acuerdo, colocando los
intereses del país por encima de cualquier otra consideración.
Ha sido el incumplimiento de este deber de cooperación lo que ha llevado a
todos los actores políticos y a la sociedad, a enfrentar esta actual circunstancia
de incertidumbre.
El fracaso del diálogo imposibilita superar las diferencias
políticas entre los detentadores del poder, y este entrampamiento puede
acarrear para la ciudadanía una innecesaria situación de riesgo de sus derechos
fundamentales.
II. CUESTIÓN DE CONFIANZA Y ADECUADO EJERCICIO DE LAS
ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES DE LOS PODERES PÚBLICOS
La cuestión de confianza, como ha indicado el TC, es una institución
originaria de los sistemas parlamentarios introducida en nuestro modelo
constitucional como un contrapeso al mecanismo de la censura ministerial
asignado al Poder Legislativo.
Por eso, debe entenderse como un elemento
integrante del balance entre poderes.
En nuestra Constitución se han regulado dos tipos de cuestión de confianza.
La primera, prevista en el artículo 130 de nuestra Carta Magna, ha sido
denominada por el TC como cuestión de confianza obligatoria. Esta
institución es similar a la investidura prevista en los sistemas parlamentarios.
En ambos casos existe una obligación del funcionario de concurrir al
Parlamento y obtener su aprobación. La principal diferencia es que, mientras
en la investidura, obtener el voto aprobatorio de los parlamentarios es un
requisito indispensable para asumir el cargo, en la cuestión de confianza
obligatoria se trata, más bien, de ratificar la designación. Ciertamente, esta
Constitución establece por vez primera la posibilidad de equiparar la
denegatoria de la confianza con una censura.
El segundo tipo de cuestión de confianza, y la que será analizada en este
informe, es la facultativa.
Sus efectos se encuentran previstos en el artículo
133 de la Constitución. Este precisa que, si la confianza le es rehusada, o si es
censurado (el Presidente del Consejo de Ministros), o si renuncia o es
removido por el Presidente de la República, se produce una crisis total de
gabinete.
Es decir, las y los ministros integrantes de gabinete renuncian a sus
cargos.
Los sujetos legitimados para presentarla, según los artículos 132 y 133 de la
Constitución, son el Presidente del Consejo de Ministros o los ministros por
separado.
Es decir, existen dos modalidades de cuestión de confianza
facultativa:
1) individual, que podrá ser planteada por los ministros de forma
separada; y,
2) a nombre del Gabinete en su conjunto, que corresponderá ser
presentada por el Presidente del Consejo de Ministros.
Además, se establece que el órgano competente para aprobar o rechazar la
cuestión de confianza es el Congreso y que la labor de los parlamentarios es
determinar si corresponde o no atribuir responsabilidad política a los
ministros.
Un elemento que termina por configurar a la cuestión de confianza facultativa
como una importante herramienta del Poder Ejecutivo en nuestro diseño
constitucional de pesos y contrapesos es que el artículo 134 de la
Constitución, el cual confiere al Presidente de la República, la facultad de
disolver el Congreso en caso haya este le haya negado la confianza a dos
Consejos de Ministros.
Como se advierte, el desarrollo del mecanismo político de cuestión de
confianza requiere de la realización de competencias coordinadas entre el
Poder Ejecutivo y el Parlamento.
Ahora bien, se trata de una relación
horizontal, aunque contrapuesta, entre estos poderes públicos, siendo que no
existe una jerarquía entre ellos.
Para resguardar el balance entre los poderes públicos y evitar el agravamiento
de una crisis política, no solo basta el respeto de las reglas formales previstas
expresamente en la Constitución o el Reglamento del Congreso, sino que tanto
el Poder Ejecutivo, como el Parlamento, deben guiar su actuación conforme a
los principios de cooperación y solución democrática, como se señaló con
anterioridad.
Estos principios, derivan del artículo 43 de la Constitución que consagra la
separación de poderes. Ambos han sido desarrollados en la jurisprudencia del
TC en el sentido de que los actores políticos deben evitar actuaciones
obstruccionistas o egoístas y preferir los mecanismos de diálogo para
solucionar las crisis políticas existentes.
1. ALCANCES Y LÍMITES DE LA FACULTAD DEL PODER
EJECUTIVO DE PLANTEAR UNA CUESTIÓN DE CONFIANZA
A.Materias que pueden ser sometidas a una cuestión de confianza
En la Constitución no se ha determinado específicamente cuáles son las
materias sobre las que el Presidente del Consejo de Ministros puede plantear
una cuestión de confianza a nombre del Gabinete.
Al respecto, el TC ha interpretado que la omisión del constituyente buscaba
dejar un amplio margen de actuación al Poder Ejecutivo:
“[L]a cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido
regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de
brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de
respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su
gestión requiera”.
El Colegiado señala que la Constitución no ha limitado las opciones del
Presidente del Consejo de Ministros al momento de plantear una cuestión de
confianza, siendo lo principal que cumpla su finalidad, como herramienta para
impulsar un acuerdo político con el Congreso.
De este modo, ha ocurrido que en nuestro país se planteó la cuestión de
confianza para obtener el respaldo de una política pública, suspender el
trámite de una interpelación ministerial, solicitar facultades legislativas ,
debate y aprobación de proyectos de ley , entre otras materias.
● Cuestión de confianza sobre proyectos de reforma constitucional
En tiempos recientes se ha sometido a cuestionamiento la posibilidad de
plantear una cuestión de confianza acerca de proyectos de reforma
constitucional. De un lado, se aduce que no existiría limitación constitucional
y que el constituyente habría establecido un amplio margen de actuación al
Poder Ejecutivo.
De otro, se plantea que, siguiendo la lógica del artículo 206
de la Constitución que impide al Presidente de la República observar
proyectos de reforma constitucional, tampoco podría plantearse una cuestión
de confianza para su aprobación.
Sin perjuicio de estas consideraciones, reconocer la facultad del Poder
Ejecutivo de plantear una cuestión de confianza sobre esta materia podría
generar un riesgo de convertir las reformas constitucionales en un asunto
recurrente.
Las constituciones tienen una vocación de permanencia prolongada
en el tiempo que no debe ser soslayada. Además, debe tenerse presente que la
“rigidez” es una característica de la Carta Magna, por lo que se debe exigir
mayores límites a la posibilidad de alterar el texto constitucional en
comparación con la modificación de cualquier norma de rango legal.
Precisamente por ello, la posibilidad de reformar la Constitución se encuentra
sujeta a ciertos límites formales y materiales.
Los límites formales se refieren
al órgano competente y el procedimiento a seguir. Es decir, toda reforma
constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del
número legal de sus miembros y, en principio, ratificada por la ciudadanía
mediante referéndum.
Los límites materiales, por su parte, están constituidos por aquellos principios
supremos del ordenamiento constitucional que no pueden ser alterados por el
poder reformador de la Constitución.
Dentro estos principios tenemos la
dignidad de la persona humana, soberanía del pueblo, Estado democrático de
derecho, forma republicana de gobierno y, en general, régimen político y
forma de Estado.
Siendo así, aun cuando se admita la posibilidad de plantear una cuestión de
confianza para que el Congreso apruebe una reforma constitucional, la
propuesta legislativa presentada por el Poder Ejecutivo no debería versar sobre
la modificación de aquellas materias que superan los límites de nuestra
Constitución.
Es necesario recordar que en septiembre de 2018, el entonces presidente del
Consejo de Ministros, César Villanueva, planteó una cuestión de confianza
respecto de proyectos que buscaban modificar disposiciones de la
Constitución referidos al Consejo Nacional de la Magistratura, la
bicameralidad del Parlamento, la reelección de parlamentarios y el
financiamiento de partidos políticos. Esta cuestión de confianza fue tramitada
y aprobada por el Parlamento.
Asimismo, en junio de 2019, el presidente del Consejo de Ministros, Salvador
del Solar planteó una cuestión de confianza, entre otras materias, acerca de
dos proyectos de reforma constitucional sobre inmunidad parlamentaria y los
impedimentos para ser candidato a cargos de elección popular. Nuevamente,
el Congreso tramitó y aprobó la cuestión de confianza planteada.
Conforme a lo expuesto, aun cuando la práctica parlamentaria ha admitido que
la posibilidad de plantear una cuestión de confianza acerca del debate y
aprobación de un proyecto de reforma constitucional, es necesario que el TC
defina el ejercicio de esta atribución por parte del Poder Ejecutivo, se
encuentre dentro de los parámetros constitucionales.
● Cuestión de confianza para la suspensión de un procedimiento
parlamentario
Otro aspecto controvertido ha sido la posibilidad de plantear una cuestión de
confianza para suspender el procedimiento de elección de magistrados del TC.
Entender que la cuestión de confianza facultativa debe estar necesariamente
referida a una política de Gobierno, llevaría a concluir que no es posible
vincularla con asuntos que son competencia exclusiva del Congreso de la
República, como el procedimiento de interpelación, la censura ministerial o la
designación de magistrados del TC
Sin embargo, esta interpretación tampoco se encuentra ajena a observaciones,
pues, a diferencia de lo que ocurre con la cuestión de confianza obligatoria,
regulada en el 130 de la Constitución, el texto constitucional no señala
expresamente que la cuestión de confianza facultativa debe estar referida a
una política del Gobierno.
Además, en la práctica parlamentaria se ha admitido la posibilidad de plantear
una cuestión de confianza para suspender el trámite de un procedimiento
parlamentario, como es la interpelación ministerial. En septiembre de 2017, el
presidente del Consejo de Ministros, Fernando Zavala, planteó una cuestión de
confianza nominalmente sobre la política educativa del Gobierno pero con la
finalidad de evitar una anunciada censura de la entonces ministra de
Educación, Marilú Martens.
De modo similar, el Congreso admitió la posibilidad de plantear una cuestión
de confianza para suspender el trámite de otra competencia exclusiva del
Parlamento, como es la elección de los magistrados del TC.
La cuestión de confianza presentada el 30 de septiembre de 2019 por el Poder
Ejecutivo versaba sobre un proyecto de ley que no pretendía reemplazar en sus
funciones al Congreso en elegir a los magistrados, pero sí garantizar que el
proceso de elección sea transparente, abierto al escrutinio de la ciudadanía y a
la participación de la sociedad civil, al proponer un cambio en las reglas de
elección y una suspensión del actual proceso.
En un comunicado, el 27 de setiembre de 2019, la Defensoría del Pueblo
exhortó al Congreso a postergar la elección de los integrantes del TC a fin de
reafirmar el principio deliberativo que permitiese una mayor legitimidad del
proceso. En ningún momento, se puso en tela de juicio las competencias del
Poder Legislativo de elegir a las y los magistrados, y tampoco las del Poder
Ejecutivo de presentar un proyecto de ley y hacer cuestión de confianza de
ello. El fin último era garantizar una elección que cumpla con garantías de
transparencia y publicidad. Con mayor razón, si se trata de un procedimiento
para seleccionar a magistrados constitucionales, cuya función es dotar de
contenido las disposiciones de la Carta Magna.
Lamentablemente, dicha
exhortación fue desoída, agudizando aún más, la crisis política.
En la misma línea, y en respuesta a la manera cómo el Parlamento eligió a los
candidatos al TC, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
mostró un día antes, el 26 de septiembre su preocupación por las denuncias de
falta de publicidad y transparencia en el proceso. Alertó así, sobre los
estándares internacionales exigibles al Estado para garantizar la independencia
e imparcialidad de los jueces (art. 8 de la CADH), recogido también en la
Carta Magna (art, 146, 1).
En un informe sobre garantías para la independencia de las y los operadores
de justicia (2013) , este órgano fijó criterios y principios para asegurar un
adecuado proceso de selección y nombramiento: igualdad de condiciones y no
discriminación, selección en base a méritos y capacidades, publicidad y
transparencia y duración en el nombramiento.
En esa línea, recordó al Estado
peruano en el comunicado que (...) se deben asegurar que tales procesos no
sean realizados o puedan ser percibidos por la ciudadanía como decididos con
base en razones de carácter político afectando la convicción de los justiciables
en su actuar independiente”.
En ese contexto, el 28 de setiembre, el Poder Ejecutivo propuso al Congreso
cambiar el sistema de elección de las y los magistrados y suspender el proceso
en marcha. Así, indicó que la propuesta se realizaba en relación con las
políticas de integridad y lucha contra la corrupción y el fortalecimiento
institucional para la gobernabilidad, dado que el actual sistema de elección no
garantiza los filtros necesarios y suficientes para que participen los candidatos
más idóneos.
Es así que, aun cuando el procedimiento vigente regulado en el artículo 8 de la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, establece dos modalidades de
elección: la ordinaria y la especial, una más rigurosa que la otra, se le otorga a
la Junta de Portavoces la posibilidad de decidir cuál de las dos se empleará.
En la modalidad ordinaria, la Comisión Especial del Congreso selecciona a las
y los candidatos que considera aptos para ser elegidos y publica la lista de
personas propuestas a fin de que se puedan presentar tachas (acompañadas de
la prueba documental). Mientras que, en la modalidad especial, la Comisión
Especial selecciona a los candidatos que, a su juicio, merecen ser declarados
aptos para ser elegidos, efectuando para ello una convocatoria por invitación.
Además de que ambas no establecen filtro alguno, los cuestionamientos se
originan porque en las últimas elecciones se ha estado utilizando la modalidad
especial (menos rigurosa), que no establece de forma obligatoria, la
posibilidad del escrutinio ciudadano.
B. Posibilidad de exigir el respeto de “esencias” de los proyectos de ley
Aun cuando el Poder Ejecutivo puede plantear una cuestión de confianza
acerca del debate y la aprobación de un proyecto de ley, esta facultad no
puede llegar al extremo de impedir que el Parlamento realice modificaciones a
la propuesta planteada. La facultad de legislar está originariamente en manos
del Congreso.
Imponer el contenido del texto legislativo, dejando de lado las consideraciones
derivadas del debate parlamentario, supone una intromisión en las
competencias del Congreso de la República y, en dicha medida, una
afectación del principio de separación de poderes.
Efectivamente, el TC ha
señalado que la cuestión de confianza, entre otras figuras que forman parte del
balance entre poderes, no puede suponer un quiebre del principio de
separación de poderes.
Además, restringir el debate parlamentario para la modificación de una
propuesta legislativa, atenta contra el principio democrático. La idea moderna
de democracia es que el Parlamento constituye el espacio más apropiado para
la discusión y definición de las propuestas legislativas. No solo se cuenta con
la intervención de los congresistas, quienes representan a la sociedad, sino que
también la ciudadanía participa del debate parlamentario de forma directa y
propone modificaciones a las propuestas normativas.
Por ende, una cuestión de confianza planteada para impedir la labor legislativa
del Parlamento, supondría una intromisión en su autonomía funcional, un
quiebre del principio de separación de poderes y, por ende, representaría un
uso de la cuestión de confianza fuera de los parámetros constitucionales.
Precisamente, el Presidente del Consejo de Ministros Salvador del Solar
planteó en junio de 2019, una cuestión de confianza sobre seis proyectos de
ley referidos a la reforma política y exigió al Parlamento respetar las
“esencias” de cada uno de ellos.
Este pedido habría buscado evitar que el
Parlamento emita un voto favorable a la cuestión de confianza sobre estas
propuestas, pero luego aprobase leyes totalmente distintas a las planteadas
inicialmente, desnaturalizando de este modo el rol de la cuestión de confianza
facultativa en nuestro sistema de pesos y contrapesos.
Al respecto, reafirmamos que no es posible exigir la aprobación de un
proyecto de ley en los términos exactamente planteados por el Ejecutivo o
impedir el debate en el fuero legislativo. Eso no significa de modo alguno que
el Congreso pueda dar la confianza y luego, desligarse del voto otorgado. Es
razonable y legítimo que el Ejecutivo busque evitar que el Parlamento,
alegando que su función legislativa le permite realizar modificaciones a los
proyectos de ley, desvirtúe los objetivos que pretende alcanzar con la
propuesta presentada.
En esa línea, a efectos de garantizar que la cuestión de confianza mantenga su
utilidad en nuestro sistema de pesos y contrapesos, debe admitirse que el
Poder Ejecutivo plantee al Parlamento el respeto de determinadas “esencias”
de sus propuestas legislativas, en el sentido que la labor legislativa no sea
contraria a los objetivos que dichos proyectos pretenden alcanzar. Tal como se
desarrollará en siguientes apartados, el Congreso no puede aprobar la cuestión
de confianza y, posteriormente, actuar de forma opuesta al compromiso
político asumido.
C. Margen de discrecionalidad para entender denegada la confianza
Conforme a lo dispuesto en el artículo 132 de la Constitución, es competencia
exclusiva del Congreso aprobar o rechazar la cuestión de confianza. Según el
artículo 56 del Reglamento del Congreso, una vez concluido el debate de la
cuestión de confianza, el presidente del Congreso debe anunciar que se
proceda a la votación correspondiente.
Acorde a la literalidad de las normas citadas, se entiende que el otorgamiento
o el rechazo de la cuestión de confianza se produce a través de la votación
parlamentaria en el Pleno del Congreso. No obstante, es posible que se den
situaciones en las que el Parlamento, a través de determinadas acciones,
vuelva ineficaz el pedido de confianza.
En atención a ello, consideramos
necesario que estos escenarios se encuentren regulados en la norma
correspondiente o, al menos, delimitados por la jurisprudencia constitucional.
Precisamente, el 30 de septiembre de 2019, el Poder Ejecutivo entendió que se
produjo una denegatoria fáctica de la cuestión de confianza, pues a pesar que
su finalidad era suspender el procedimiento de elección de los magistrados del
Tribunal Constitucional, los parlamentarios procedieron con la elección, al
punto que el Pleno votó la propuesta de los candidatos Gonzalo Ortiz de
Zevallos y Manuel Sánchez-Palacios.
Aun cuando la votación en el Pleno del Congreso forma parte del trámite
parlamentario de la cuestión de confianza, y en ella se aprobó lo planteado por
el Presidente del Consejo de Ministros Salvador Del Solar (luego de la
elección de Ortiz Zevallos), el Poder Ejecutivo optó por entender que se
produjo una denegatoria en los hechos por parte del Parlamento.
La pregunta a plantearse en este caso sería: ¿hay un margen de
discrecionalidad del Poder Ejecutivo para entender rechazada una cuestión de
confianza más allá de la votación en el Pleno del Congreso? Consideramos
que otorgarle un margen de discrecionalidad al Ejecutivo a fin de determinar,
sin más criterio que el suyo, en qué casos se ha denegado o concedido la
confianza supondría un peligro para el equilibrio de poderes.
Atribuir esta
facultad al primer mandatario generaría un espacio para la arbitrariedad en el
ejercicio de la facultad presidencial de disolución del Congreso.
Entender que el Ejecutivo tenga dicha discrecionalidad podría generar un
precedente de acuerdo al cual, los mandatarios podrían aducir, cuando
convenga a sus intereses, que existió un rechazo fáctico de la cuestión de
confianza, de modo que les permita emplear arbitrariamente el mecanismo de
disolución del Parlamento.
Es necesario acotar en este punto que el Poder Ejecutivo, de considerar que
existió un rechazo de la cuestión de confianza, pudo haber presentado una
demanda competencial ante el TC para que este órgano, en su calidad de
supremo intérprete de la Constitución, determine si se había producido o no
dicha denegatoria.
Finalmente, en relación con el ejercicio de las facultades o atribuciones de los
poderes públicos, estimamos que éstas deben encontrarse rigurosamente
delimitadas, toda vez que los amplios márgenes de discrecionalidad pueden
conllevar a actuaciones arbitrarias que produzcan un menoscabo en las
competencias de otras entidades estatales.
2.COMPETENCIAS DEL PODER LEGISLATIVO EN RELACIÓN
CON LA CUESTIÓN DE CONFIANZA FACULTATIVA
En atención a lo dispuesto en el citado artículo 132 de la Constitución Política
se advierte que la aprobación o rechazo de la cuestión de confianza es
competencia exclusiva del Congreso de la República.
También se encuentra dentro de las competencias del Parlamento definir el
trámite que debe seguir la cuestión de confianza facultativa. Las atribuciones y
competencias que en el procedimiento de control político de cuestión de
confianza son ejercidas por el Congreso, se encuentran previstas en el artículo
86 de su Reglamento.
Así, una vez presentada la cuestión de confianza por el Presidente del Consejo
de Ministros o algún ministro, corresponde al Congreso de la República
determinar el momento en que se llevará a cabo su debate y votación.
Sin
embargo, el ejercicio de esta competencia debe ir acompañado de una
conducta del Parlamento acorde con los principios de cooperación y de
solución democrática, además de respetar las instituciones que forman parte
del principio de balance entre los poderes públicos.
De este modo, las actuaciones del Congreso no deben estar dirigidas a
convertir en ineficaz la cuestión de confianza planteada por los ministros o el
Presidente del Consejo de Ministros.
Esta clase de conductas terminan por
diluir una importante herramienta del Poder Ejecutivo y, con ello, desdibujar
el balance entre poderes establecido por nuestra Constitución.
A. Postergación del trámite de la cuestión de confianza para convertirla en
ineficaz
Como ya se dijo líneas atrás, el Presidente del Consejo de Ministros puede
presentar una cuestión de confianza para suspender un procedimiento
parlamentario en curso.
El Parlamento podría darle trámite a esta cuestión de
confianza, y, empleando sus atribuciones comprendidas en el artículo 86 del
Reglamento del Congreso, agendar su debate y votación para un momento
posterior al término del procedimiento parlamentario que se buscaba
suspender.
Precisamente, como se ha relatado, el lunes 30 de septiembre de 2019 el
presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar, presentó una cuestión
de confianza acerca de los siguientes puntos:
➔ El debate y aprobación del proyecto de Ley Nº 4847/2019-PE, el cual
buscaba modificar el procedimiento de elección de los magistrados del
Tribunal Constitucional.
➔ La suspensión del procedimiento de elección en curso a efectos de que
se apliquen las nuevas reglas propuestas por el Poder Ejecutivo.
No obstante, como se señaló anteriormente, los parlamentarios agendaron el
debate de la cuestión de confianza para un momento posterior al proceso de
selección, ignorando la solicitud del Presidente del Consejo de Ministros.
En este punto, no se discute que el Congreso de la República tenga la
atribución de agendar el debate y votación de la cuestión de confianza, sino
que el modo en que ha ejercido dicha atribución habría menoscabado las
competencias del Presidente del Consejo de Ministros de plantear una cuestión
de confianza.
El Parlamento, en ejercicio de sus atribuciones conferidas por el Reglamento
del Congreso, programó el debate de la cuestión de confianza de modo tal que,
al momento de la votación, ya se había producido el evento que el Poder
Ejecutivo buscaba evitar.
En este punto es importante recordar que la cuestión de confianza es
fundamental en nuestro sistema de balance de poderes, en la medida que sirve
como herramienta del Poder Ejecutivo para hacer frente al poder del
Parlamento. Por ello, al posponer el debate parlamentario sobre la cuestión de
confianza y proceder con la elección de los magistrados del TC, el Congreso
habría eliminado la eficacia de la cuestión de confianza.
B. Aprobación inicial y actuaciones parlamentarias que convierten en
ineficaz la cuestión de confianza
El Parlamento es soberano en el ejercicio de sus funciones, dentro de las
cuales se encuentra el desarrollo del trámite parlamentario y la posibilidad de
modificar las propuestas legislativas que se le planteen.
Sin perjuicio de ello, como hemos señalado, es posible que el Poder Ejecutivo
plantee una cuestión de confianza sobre proyectos de ley. Por tanto, si el
Congreso aprueba la cuestión de confianza planteada sobre esta materia, cabe
plantearse: ¿cuáles son límites de la autonomía del Parlamento en el ejercicio
de su función legislativa tras aprobar la cuestión de confianza? ¿Puede
modificar totalmente el texto propuesto o, por el contrario, debe mantener la
integridad del proyecto inicial?
Consideramos que la aprobación de la cuestión de confianza no supone tan
solo aceptar que los proyectos del Ejecutivo sean debatidos, sino que existe un
compromiso de respetar las finalidades de las propuestas, cuando éstas
contienen un valor constitucional. Esa sería la referida “esencia” que el
Ejecutivo puede válidamente exigir, en caso de que la confianza sea otorgada.
Sería una contradicción que se apruebe la confianza y luego se modifique el
sentido de los proyectos de ley que ha presentado el Poder Ejecutivo.
A modo de ejemplo, si bien el Poder Ejecutivo no podía imponer al Congreso
aprobar la fórmula exacta recogida en el proyecto de ley sobre el proceso de
elección de magistrados al TC, sí podía exigirle respetar los objetivos detrás
de esta propuesta, en caso el Congreso otorgase la confianza. Es decir, el
Legislativo podía hacer modificaciones al proyecto siempre que estas no
afecten la garantía de un proceso deliberativo de selección de magistrados
guiado por los principios de transparencia y publicidad.
La imparcialidad e
independencia en la administración del sistema de justicia es un elemento que
la Defensoría del Pueblo está en obligación de salvaguardar. Más aun, si se
trata de jueces que integran el máximo órgano de control de la
constitucionalidad.
Por consiguiente, la aprobación de la cuestión de confianza supone que existe
un compromiso de respetar las finalidades de las propuestas, lo que tampoco
implica que no se puedan hacer los cambios que el Parlamento considere
pertinentes, sin que ello suponga la desnaturalización de los proyectos.
III. INTERREGNO PARLAMENTARIO
Esta situación de crisis política que desembocó en la disolución del Congreso
ha conducido a los órganos y poderes del Estado a un escenario de
gobernabilidad transitoria denominada “interregno parlamentario”, acorde con
lo dispuesto por el artículo 135° de nuestra Constitución Política. Este dura
hasta la instalación del nuevo Congreso.
El actual contexto nos sitúa en una situación anómala, dado que desde la
vigencia de la Constitución Política nos encontramos por primera vez frente a
un escenario en el que un poder del Estado se encuentra limitado en sus
funciones constitucionales. Con la disolución, el Parlamento ha visto
restringidas sus atribuciones a los alcances de su Comisión Permanente.
Lo anterior supone que el Presidente del Consejo de Ministros no pueda
exponer su política de Gobierno ante el Parlamento dentro de los treinta días
de haber asumido sus funciones, como dispone el artículo 130 de la
Constitución.
Será recién cuando los nuevos parlamentarios asuman funciones que el
presidente del Consejo de Ministros, acudirá al Congreso de la República,
pero, en este caso, para dar cuenta de los decretos de urgencia emitidos
durante el interregno.
Conforme lo determina el primer párrafo del artículo
135 de la Constitución, en esta ocasión el Parlamento podrá censurar o negar
la confianza al Presidente del Consejo de Ministros.
A su vez, para no frenar la marcha del Estado, el constituyente ha previsto que
la función legislativa se traslade al Presidente de la República y su Consejo de
Ministros, quienes legislarán a través de decretos de urgencia (artículo 135 de
la Constitución). Sin embargo, la producción normativa del Poder Ejecutivo
no se encuentra exenta de control, pues durante este período la Comisión
Permanente se encargará de evaluar los decretos de urgencia y trasladar sus
conclusiones al nuevo Congreso.
Como se puede apreciar, nuestra Constitución Política ha establecido
mecanismos para asegurar la continuidad de las funciones públicas
indispensables y el retorno a la situación de normalidad constitucional.
Sin embargo, el constituyente no ha establecido expresamente límites a la
potestad legislativa del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario.
Por tanto, existen dudas derivadas de una interpretación literal de Constitución
Política y el Reglamento del Congreso sobre las atribuciones de la Comisión
Permanente durante este período.
Mientras dure, tanto el Poder Ejecutivo
como el Poder Legislativo deben actuar conforme al marco constitucional
vigente, lo cual les impide adoptar medidas que transgredan nuestro modelo
democrático de gobierno.
Por lo señalado, en concordancia con un Estado Constitucional de Derecho, en
el cual no hay zona exenta de control constitucional, consideramos que el TC
es la institución llamada a resolver esta incertidumbre y precisar las funciones
correspondientes a los Poderes Ejecutivo y Legislativo durante el periodo en
el que se encuentre disuelto el Congreso de la República.
Sin perjuicio de ello,
con el fin de coadyuvar a la labor interpretativa de este tribunal,
desarrollaremos las atribuciones y competencias que, en consideración de la
Defensoría del Pueblo, tienen los Poderes Ejecutivo y Legislativo durante el
interregno parlamentario.
1. Funciones del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario
Durante este contexto, en el que se encuentra disuelto el Congreso de la
República y se mantiene su Comisión Permanente, el Presidente de la
República y su Consejo de Ministros legislan a través de decretos de urgencia,
conforme al segundo párrafo del artículo 135 de la Constitución.
Sin embargo, la propia Constitución en su artículo 118, inciso 19, hace
mención a los decretos de urgencia, indicando que el Presidente de la
República puede dictar medidas extraordinarias en materia económica y
financiera, cuando así lo requiera el interés nacional.
Si bien los decretos de urgencia en materia económica y financiera y los
decretos de urgencia previstos para legislar durante la disolución del Congreso
han recibido la misma denominación, estos tienen una naturaleza distinta.
Los decretos de urgencia del artículo 118 buscan responder a situaciones
imprevisibles y no mantienen una vigencia indefinida en nuestro
ordenamiento jurídico. Así, como ha señalado el TC, estas normas se
caracterizan por su excepcionalidad y transitoriedad.
Por el contrario, los decretos de urgencia emitidos conforme al artículo 135 de
la Constitución no son normas transitorias, sino leyes ordinarias.
Siendo así,
las materias sobre las que puede legislar el Poder Ejecutivo no se limitan a
materias económicas o financieras, sino a todas aquellas necesarias para
garantizar la continuidad de la marcha del Estado. Por ejemplo, educación,
salud, trabajo, medio ambiente u otros.
Acerca de las materias que pueden ser reguladas mediante estos decretos de
urgencia, debe afirmarse que no puede admitirse por esta vía una modificación
a la Constitución Política, puesto que, como hemos indicado, las reformas
constitucionales deben ceñirse a límites materiales y formales. Siendo así, se
transgrederían los límites formales a la reforma constitucional si esta es
aprobada en un procedimiento distinto al expresamente previsto en la
Constitución, esto es, el debate y aprobación en el Pleno del Congreso.
Lo mismo sucederá respecto a la aprobación de la Ley del Presupuesto y la
Cuenta General de la República , pues frente a la imposibilidad de que el
Congreso de la República emita en los plazos previstos su autógrafa o
pronunciamiento, respectivamente, le corresponderá al Presidente
promulgarlas vía decreto de urgencia y no decreto legislativo.
Ahora bien, la amplitud de las atribuciones del Poder Ejecutivo bajo este
contexto no son irrestrictas. Por el contrario, existen límites que derivan del
principio de separación de poderes. Así, en forma enunciativa se describen las
siguientes:
● El Presidente de la República no podrá emitir leyes de reforma
constitucional, dado que esa facultad está reservada para el Congreso de la
República, como depositario de la voluntad popular (artículo 206) .
● El Presidente de la República no podrá emitir, modificar y/o derogar
leyes orgánicas, por cuanto al tratarse de normas que versan sobre la
estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado requieren de una
votación calificada a cargo del Congreso de la República (artículo 106) .
● El Presidente de la República no podrá salir del territorio nacional,
puesto que para ello necesita la autorización del Congreso y la Comisión
Permanente carece de dicha competencia (artículo 102.9).
● No podrá crear, modificar o derogar tributos al operar el principio de
reserva de ley (artículo 74).
En caso se requiera ir más allá de las limitaciones antes mencionadas, el Poder
Ejecutivo deberá motivar adecuadamente su decisión, así como respetar los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
2. Funciones de la Comisión Permanente durante el interregno
parlamentario
La disolución del Parlamento supone que las Comisiones Ordinarias, de
Investigación, Especiales y de Ética Parlamentaria dejen de funcionar, siendo
la Comisión Permanente el único órgano del Congreso de la República que se
mantiene vigente hasta que se conforme el nuevo parlamento.
Así, el Poder Legislativo se ve limitado funcionalmente, pues durante el
interregno parlamentario se restringen las atribuciones del Congreso que
operarían bajo una situación de normalidad constitucional.
T
Tanto la Constitución Política y el Reglamento del Congreso han reconocido
que la Comisión Permanente ejerce la labor de “examinar” los decretos de
urgencia que aprueba el Presidente de la República y su Consejo de Ministros.
Ello, sin embargo, no le faculta a derogar y/o modificar tales normas. El
término “examinar” incluye la potestad de observarlas y, posteriormente,
entregarlas al nuevo Congreso para que evalúe su constitucionalidad.
Cabe precisar que durante el interregno parlamentario la Comisión
Permanente puede ejercer sólo algunas de las atribuciones del artículo 101 de
nuestra Norma Fundamental, y es que en el referido período, no puede
legislar. Sin embargo, mantiene la facultad de retirar la inmunidad
parlamentaria a los congresistas que aún se encuentran en funciones, según la
Constitución y el Reglamento del Congreso.
Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, existirían otras funciones que,
dado el presente contexto, merecen ser aclaradas por el TC.
Tal sería el caso
de la atribución de la Comisión Permanente para continuar o no con los
procedimientos de acusación constitucional hasta la etapa de acusación ante el
pleno.
Esta última etapa tendría que ser llevada a cabo por los integrantes del
nuevo parlamento.
IV. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FRENTE A LA CRISIS
POLÍTICA
1. Tribunal Constitucional como órgano de cierre y Supremo Intérprete de
la Constitución
Ante las diversas interpretaciones que se han realizado sobre los alcances de la
cuestión de confianza, cuya indefinición nos ha llevado a esta crisis
constitucional, la Defensoría del Pueblo considera que el TC es el órgano
encargado de poner fin a esta incertidumbre.
Como señala el artículo 1 de su Ley Orgánica, el TC es el órgano supremo de
interpretación y control de la constitucionalidad. De modo similar, dicho
tribunal ha declarado que es el supremo intérprete de la Constitución y posee
un amplio margen de interpretación que le permite cumplir de manera óptima
su función de “órgano de control de la Constitución”.
En otra oportunidad,
expresó que tiene el encargo de resguardar la sujeción del ejercicio del poder
estatal al plexo del sistema constitucional.
Por ende, el TC no puede prescindir de su deber de resolver este conflicto
entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, al definir los alcances y
aplicabilidad de la figura de la cuestión de confianza, lo cual permitirá evitar
futuras crisis constitucionales como las acontecidas recientemente.
2. La necesidad de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional
Como se ha desarrollado a lo largo de estas líneas, el pasado 30 de septiembre
el Presidente del Consejo de Ministros se presentó ante el Pleno del Congreso
para pedir cuestión de confianza sobre un proyecto de ley que pretendía
cambiar las reglas del proceso de elección de magistrados del TC.
En ese momento, si el Congreso consideraba que el actuar del Ejecutivo no se
enmarcaba dentro de sus competencias constitucionales, pudo acudir al TC a
través de una demanda competencial, pero no lo hizo. Por el contrario, agendó
el pedido de la Presidencia del Consejo de Ministros para después de la
elección de los nuevos miembros del TC y sometió a votación la elección de
dos de los candidatos.
Este proceso se desarrolló en contravención a la
solicitud presentada por el Presidente del Consejo de Ministros y abrió el
espacio para que el Presidente de la República interpretará el incumplimiento
y la negación al voto de confianza requerido, por lo cual procedió con la
disolución del Congreso.
El proceso competencial tiene como finalidad garantizar la Constitución al
obligar a los poderes y entes constitucionales a cumplir con sus funciones y
prohibirles cualquier intromisión en otros fueros exclusivos, protegiendo de
esta forma el principio de separación de poderes.
Así, el artículo 109 del mencionado Código establece que el TC conoce de los
conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas
directamente por la Constitución, a los poderes del Estado entre sí.
Por otro
lado, cabe precisar que cuando se trate de entidades de composición colegiada,
la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno.
En ese sentido, consideramos que una sentencia del TC sería un primer paso
para reconducir la crisis por los cauces de la Constitución. La misma vincula a
los poderes públicos, en tanto tiene plenos efectos para determinar las
competencias que corresponden a los poderes estatales y, a su vez, anula las
disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia.
La argumentación que ha desarrollado el TC sobre el proceso competencial ha
contribuido a consolidar un Estado Constitucional mediante el funcionamiento
de las instituciones públicas y la delimitación de sus competencias y/o
atribuciones.
Inicialmente, bajo la derogada Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley
N° 26435, se reconoció la legitimidad procesal de los particulares
perjudicados por la negativa de dos entidades públicas en asumir una
competencia o atribución.
Sin embargo, atendiendo a la nueva regulación prevista en el Código Procesal
Constitucional, el TC ha ampliado el número de sujetos legitimados para
iniciar un proceso competencial. Efectivamente, se pronunció en una demanda
competencial presentada por un sindicato de trabajadores contra el Ministerio
de Trabajo y el Poder Judicial, siendo que ambas entidades públicas eran
renuentes a aceptar su competencia para resolver asuntos relacionados a
conflictos laborales.
Asimismo, en otra oportunidad, fue necesario reconocer la existencia de otro
tipo de conflicto constitucional atendiendo a los hechos del caso que fueron
objeto de análisis. De tal manera, en el Expediente N.° 006-2006-PC/TC se
habló de un conflicto constitucional por menoscabo ⎼en adición a los
conflictos positivo, negativo y por omisión⎼ que se producía porque las
funciones jurisdiccionales del Poder Judicial afectaban las atribuciones del
Poder Ejecutivo.
Por ese motivo, la Defensoría del Pueblo considera que la Comisión
Permanente del Congreso (o el Presidente del mismo) estarían legitimados
para presentar un proceso competencial contra el Poder Ejecutivo, conforme
lo establece el Título IX del Código Procesal Constitucional, el cual regula el
proceso competencial.
No cabe duda de que el país hoy afronta una difícil coyuntura política y social
sin precedentes, lo que ha afectado no solo el funcionamiento de nuestras
instituciones, sino también la vida de las personas.
Para superar esta situación
de inestabilidad es indispensable que el TC emita un pronunciamiento de
fondo que tome en cuenta el principio de función integradora, con el de
pacificar y ordenar las relaciones entre los poderes públicos y la sociedad; así
como con el de previsión de consecuencias para medir el impacto que pueda
tener esta decisión a nivel nacional.
En otras palabras, el principio de previsión de consecuencias exige que el TC,
al analizar la constitucionalidad o no de una determinada normal legal o
medida, prevea el impacto jurídico y social de su decisión, y el principio de la
función integradora que los fallos del colegiado estén destinados a optimizar
los valores y fundamentos que consagran la Carta Magna.
Es necesario que los
efectos de una eventual sentencia del TC tomen en cuenta estos criterios al
ponderar su decisión.
3. La demanda competencial como mecanismo para delimitar las
atribuciones de los poderes públicos
3.1. La ausencia de una lista taxativa de sujetos legitimados a presentar una
demanda competencial
El proceso competencial es una garantía constitucional que tiene por objeto
velar por el respeto de la distribución de las competencias previstas en la
Constitución y garantizar la vigencia del principio de supremacía
constitucional, así como la continuidad del Estado Constitucional de Derecho.
En esa medida, goza de reconocimiento constitucional a pesar de que no se
encuentra consignado expresamente dentro del catálogo de procesos
constitucionales enunciados en el artículo 200 de la Constitución Política.
Como se puede apreciar, la Constitución no determina cuáles son los sujetos
procesales que tienen legitimidad para iniciar una demanda competencial, a
diferencia del proceso de inconstitucionalidad. Incluso, opta por establecer
una reserva legal para que el legislador se encargue de regular su diseño
procedimental.
Y es que, conforme al estudio introductorio de los autores del Anteproyecto de
Ley del Código Procesal Constitucional, este proceso constitucional está
dirigido, sobre todo, a zanjar diferencias entre poderes y órganos del Estado.
En esa línea, el Título IX del Código Procesal Constitucional desarrolla la
norma constitucional antes glosada e indica quienes pueden intervenir en el
mencionado proceso y qué ámbitos de protección son comprendidos bajo esta
figura.
Cuando la precitada disposición jurídica se refiere a que los poderes o
entidades públicas “actúan” en el proceso competencial a través de sus
titulares, hace referencia a la condición especial que se exige a los sujetos que
participan en un conflicto de competencias y/o atribuciones, los que no pueden
estar representados por cualquier funcionario o directivo, sino por el jefe o
representante máximo de cada entidad, como podría ser el Presidente del
Poder Judicial, el Ministro de alguna de las carteras del gobierno, el alcalde de
una municipalidad provincial, entre otros.
Entonces, si bien la norma confiere legitimidad procesal a determinados
poderes, órganos o entidades del Estado, dicha atribución no está limitada
únicamente para los propios entes que tienen en conflicto sus competencias
y/o atribuciones. Esta concepción ya ha sido superada desde la derogación del
artículo 49 de la anterior Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N°
26435, que, dentro de la regulación del proceso competencial, había previsto
lo siguiente: “Están legitimados para demandar la resolución del Tribunal los
titulares de cualquiera de los poderes o entidades estatales en conflicto”.
Y ello es así, porque existen ciertas situaciones que necesitan de una lectura
garantista de las disposiciones constitucionales que permita el respeto de los
principios de supremacía constitucional y de separación de poderes y, por
consiguiente, el adecuado funcionamiento de nuestras instituciones y la
vigencia del Estado Constitucional.
Esto último podría darse, por ejemplo,
cuando se produzca un conflicto constitucional negativo, es decir, donde dos
entidades expresen su rechazo para asumir determinadas competencias o
atribuciones.
Si en este contexto, ambas entidades no tuvieren el mínimo interés en iniciar
un proceso competencial con el objeto de dirimir sus funciones, podría
entenderse que dicho conflicto quedaría irresuelto o impune hasta que medie
la buena voluntad de algunas de las partes, lo que no se condice con nuestro
modelo constitucional de Estado que prohíbe cualquier ejercicio abusivo del
poder.
Por tanto, resulta válido desde el punto de vista constitucional el
reconocimiento de legitimidad procesal para aquellos poderes, órganos o
entidades que, aun cuando no sean parte del conflicto competencial
propiamente dicho, puedan advertir de la presencia de competencias y/o
atribuciones que entran en contienda y necesitan de una delimitación urgente
para así evitar que los poderes públicos transgredan el marco constitucional
con sus acciones, al avocarse funciones constitucionales que no le competen.
Más aún, siendo la finalidad del proceso competencial defender el
funcionamiento del Estado dentro del marco constitucional, se busca evitar
que no se frustre la efectividad de los derechos fundamentales ni la prestación
de los servicios públicos para la ciudadanía.
Lógicamente, esto supone el cumplimiento de los elementos subjetivos y
objetivos que consagra el artículo 109 del Código Procesal Constitucional, ya
que serán determinados sujetos estatales los que podrán contar con la
capacidad procesal para incoar la demanda y respecto de competencias o
atribuciones derivadas de la Constitución Política o las leyes orgánicas.
3.2. El principio de elasticidad como sustento para flexibilizar la legitimidad
procesal en el proceso competencial
La legitimidad procesal de entidades, órganos o poderes ajenos al conflicto
competencial se sustenta en la diversa jurisprudencia emitida por el TC
relativa a la aplicación del principio de elasticidad.
Este último está
reconocido en el tercer párrafo del artículo III del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional. Dicho principio exige que el tribunal adecue
las exigencias formales a la finalidad del proceso constitucional, precisamente
para garantizar tanto la vigencia de los derechos fundamentales, como la
defensa del principio de primacía constitucional.
De esa manera, se habilitaría procesalmente a las referidas entidades a
presentar la demanda competencial y así contribuir a la pacificación de
nuestro ordenamiento constitucional.
Al respecto, el TC ha determinado que
este principio exige que su empleo esté dirigido a la consecución de los fines
de los procesos constitucionales.
Siguiendo la misma línea argumentativa, podemos destacar que, como todo
principio positivizado en el Código Procesal Constitucional, es obligatorio
para todos los operadores de justicia.
Siendo esto así, consideramos que debe
evitarse una interpretación formalista sobre los sujetos legitimados a presentar
una demanda competencial, hasta el punto de inaplicar la disposición que
contiene el requisito formal.
Ello ha sido aplicado por el TC en los siguientes procesos constitucionales:
● Supuestos de reconducción procesal
Con el fin de evitar la improcedencia de la demanda, el TC fijó reglas de
obligatorio cumplimiento para que los jueces puedan reconducir los procesos
constitucionales a la vía procesal correspondiente. De lo contrario, supondría
que los justiciables tengan que transitar desde un inicio por un nuevo proceso,
con el riesgo de que la afectación a su derecho fundamental se torne
irreparable.
● Simplificación de los procesos constitucionales
El TC ha dejado de lado ciertas etapas procesales con el fin de cumplir los
fines de los procesos constitucionales y, de esa forma, tutelar de manera
efectiva los derechos fundamentales de las personas. Así lo ha precisado en un
caso en el que se prescindió la vista de la causa, dado que se encontraba en
riesgo el derecho a la pensión de la justiciable.
● Flexibilización de los plazos en los procesos constitucionales
El supremo intérprete también ha obviado la aplicación del plazo de
prescripción de la demanda con el fin de evitar su improcedencia, en la
medida que dicha institución no contribuya con la concretización a los fines de
los procesos constitucionales.
● La tutela urgente como criterio para apartarse de la recomposición
procesal
Ante el rechazo indebido de la demanda por cuestiones de forma en instancias
inferiores, el Tribunal Constitucional se decantó por un pronunciamiento de
fondo sobre la cuestión controvertida y no por la recomposición total del
proceso, teniendo en cuenta la irreparabilidad de la afectación y los fines de
los procesos.
● Flexibilización de las reglas previstas para la admisión a trámite de la
demanda
El órgano de control de la constitucionalidad ha aplicado también el principio
de elasticidad en procesos orgánicos cuando analizó las exigencias de
admisión de la demanda. En efecto, en un proceso de inconstitucionalidad
recaído dicho tribunal prefirió admitir a trámite la demanda presentada por el
Colegio de Abogados de Arequipa, pese a que no cumplía con uno de los
requisitos necesarios para tal efecto.
En aquella oportunidad el TC destacó que, a pesar de que al momento de su
presentación la demanda no contaba con la autorización de la Junta Directiva
del referido Colegio de Abogados, la exigencia de un formalismo no debería
impedir su admisión.
CONCLUSIONES
1. Para la Defensoría del Pueblo, existe una relación indivisible entre el
Estado Constitucional, y el respeto y vigencia de los derechos fundamentales.
El uno no se entiende sin el otro, y viceversa. La legitimidad del sistema
democrático depende de su compromiso y eficiencia para satisfacer el
catálogo de los derechos de la ciudadanía.
2. La Defensoría del Pueblo considera que el ejercicio del poder en un
Estado Constitucional de Derecho debe regirse bajo los principios de
cooperación y de solución democrática. Según la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, estos exigen a los poderes del Estado evitar actuaciones
obstruccionistas y preferir los mecanismos de diálogo para solucionar las
crisis políticas existentes, justamente con el propósito de satisfacer las
legítimas demandas de la ciudadanía y los servicios públicos que necesitan.
3. En los últimos tres años, se ha generado un prolongado conflicto entre
los poderes Legislativo y Ejecutivo producto de que estos no han entendido el
rol constitucional que les fue conferido. Por el contrario, se han estacionado en
una disputa por derrotar totalmente al otro. Ante un escenario de
conflictividad permanente, la adhesión de la ciudadanía a la democracia se
debilita. El fracaso de la política radica en emplear el poder público de
espaldas a las legítimas demandas y necesidades de la población. Esto, sin
embargo, no ha sido comprendido por estos poderes del Estado.
4. Esta forma de entender el ejercicio del poder ha conducido a los actores
políticos a la actual crisis institucional. Por un lado, la Defensoría del Pueblo
considera que no es posible que el Poder Legislativo haga ineficiente la
cuestión de confianza, otorgándola formalmente con los votos, pero en la
práctica, desnaturalizando los fines de la solicitud. Por otro lado, asumir que
se ha negado fácticamente la cuestión de confianza implica abrir un amplio
margen de discrecionalidad que podría lindar con la arbitrariedad en el
ejercicio de la facultad presidencial de la disolución del Congreso.
5. Esta situación de crisis institucional, en el que los escenarios
previamente señalados fueron gobernados por la lógica de los hechos, y no del
Derecho, trajo como desenlace la disolución del Congreso. A criterio de la
Defensoría del Pueblo, ambos poderes pudieron evitar llegar a esta situación
anómala, pues tuvieron la oportunidad de presentar una demanda
competencial ante el Tribunal Constitucional por el supuesto exceso del
ejercicio de las competencias del otro, pero no lo hicieron.
6. Llegados a este punto, la Defensoría del Pueblo considera que el
Tribunal Constitucional debe admitir la demanda competencial, ya que el
Colegiado ha declarado en anteriores oportunidades que este tiene el encargo
de resguardar la sujeción del ejercicio del poder estatal a los parámetros de la
Constitución.
7. Asimismo, el Tribunal Constitucional en varias oportunidades ha
aplicado el principio de elasticidad, flexibilizando los requisitos y exigencias
formales de los procesos constitucionales, de modo que estos puedan cumplir
sus finalidades. Dado que la finalidad del proceso competencial es defender el
funcionamiento del Estado dentro del marco constitucional, es necesario
reconocer una legitimidad procesal amplia, para así definir los parámetros
constitucionales en el ejercicio de las atribuciones de los respectivos poderes.
8. El Tribunal Constitucional deberá tener en cuenta el principio de
función integradora, con el fin de pacificar y ordenar las relaciones entre los
poderes públicos y la sociedad, así como el de previsión de consecuencias,
para medir el impacto que pueda tener esta decisión en la institucionalidad del
país y el sostenimiento de la democracia.
9. De igual forma, la Defensoría del Pueblo considera que, en el actual
periodo de interregno parlamentario en el que nos ubicamos, el Tribunal
Constitucional debe encontrar una solución constitucional a temas pendientes
de resolver como los límites a los decretos de urgencia y las competencias de
la Comisión Permanente, entre otros
